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强制性工程监理还能走多远?

发布时间 2017-07-04

 

  随着《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发[2017]19号)文的下发、贯彻和落实,建筑业的改革趋势和行业发展导向越来越明显。最显著的变化就是各级政府陆续出台了各类行政法规和地方条例来贯彻和落实上述文件,新的一波有关建筑业改革的法律、法规势必会以更加清晰、更为明确的要求和规定来规范、约束和发展这个行业。


  监理作为建筑行业其中咨询业的一个分支,加上政府对一些工程项目采取强制性监理的规定,虽然有点“前无古人、后无来者”的“荣耀”,却可能因之而彻底改变其存在和发展路线。


  1. 强制性监理的由来


  《建筑法》无论是97版还是2011版在“建设工程监理”一章的内容均保持一致:

  《中华人民共和国建筑法》第30条、第31条、第32条规定:“国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。”“实行监理的建筑工程,由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托单位应当订立书面委托监理合同。”“建设工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建设工程承包合同,对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面。代表建设单位实施监督。”


  2000年国务院颁布的《建设工程质量管理条例》第12条规定:

  下列建设工程必须实行监理:(一)国家重点建设工程;(二)大中型公用事业工程;(三)成片开发建设的住宅小区工程;(四)利用国外政府或者国际组织贷款、援助资金的工程;(五)国家规定必须实行监理的其他工程。


  随之,建设部于2001年就以上规定以建设部第86号令发布《建设工程监理范围和规模标准规定》,对实施监理的工程范围作了相对具体的明确。各级地方政府也在建设部令之后,出台各地方级别需实行强制监理的具体工程范围。


  如此,建设工程的强制性监理范围越扩越大。以至于只要是政府采购项目、无论投资多少;只要是住宅项目、不管小区面积多少;甚至是小私企业的小型厂房项目等等;均被要求实行监理制,否则不予备案和发放施工许可证(亦即属于不合法工程)。


  我们暂不去分析当时产生监理及国家规定强制性监理内容的具体历史条件和主客观因素,也不去分析特殊历史环境中、中央政策对各级地方政府具有的向心力作用大小。从建筑工程市场整体状况来看,经过这些年的发展,建设工程监理由部分强制性要求逐渐变为全面强制性规定


  2. 工程监理的强制性引发的系列问题


  我们国家自实行建设工程监理制以来,在当时的经济环境中,尤其是对一些国际项目的履行和实施起到了一定的积极作用。为引进国际贷款和外资援助,增加了项目的信誉度。对国内的大中型项目管理,改变了由原来计划体制下外行主导一切、改为引进先进的技术和管理经验来管理的新经济局面,并为全面改革开放打开了一扇自由经济大门。


  2.1  强制性监理发展过程引发的一些问题


  从建设监理的行业发展过程来看,基本上属于政府主导下的强制性工程监理。其一,各级政府将强制性监理的工程范围和内容不断扩大,这符合各级政府的管理权益,却导致社会资源的不平衡发展。使得一个没有任何基础和发展远景的行业在短短20年内成长为一个世界上最大的单一咨询行业体。但却不是国际咨询师协会成员,使其在国内地位尴尬,国际上根本没有地位其二,政府主导各类工程项目实行的强制性监理,促使建设单位将工程管理的责任和其所需承担的义务直接或间接的转嫁到监理方身上。这其中涉及建设方的关键性主体责任和义务是监理方无法代为履行和承担的,是有违相关法律规定的(关于这方面的讨论已经充斥整个行业,其中争论最为激烈之处当属关于质量与安全事故的责任界定)。其三,当私有工程项目必须履行过程监理时,一些业主为了财务上的考量和对现行监理服务的不信任,采取偷梁换柱的方法:以议定的少许费用换取监理单位的签名权;或者直接把监理服务当成一种利益交换的筹码进行交易。其四,一些小微的财政项目,为了实行监理制,使政府不知浪费了多少招投标费用和监理费用,所建设的项目并没有因实行了监理服务而在质量、安全、管理和经济等方面得到实质性的改善或收益。


  2.2  因监理方存在引发的问题


  建设工程实行强制性监理之后,突然间出现了一个新的行业和不断大量涌现的监理需求业务,导致监理企业从开始业务的应接不暇,慢慢变为饱和,直至现在的“僧多粥少”而“食不果腹”。监理在这样的一个行业发展过程中,出现了一些令行业管理方、建设业主方、项目使用方和建设过程的被管理方(施工方、设备方)等各方都对其有怨言甚至不满的现象,无疑也是对强制性监理制度的一种不满。


  监理也许从产生一开始就决定了其地位的特殊性。也就是《建筑法》第32条中的规定:“建设工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建设工程承包合同,对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面。代表建设单位实施监督。”


  从上面这段文字中,监理人把自己当成了项目的主人,认为这是法律赋予的,似乎就是顺理成章的。而忽略了“代表建设单位实施监督”中还有“代表”一词。所谓的“代表”就是需要建设单位的授权。没有授权或表面授权实际未能授权的情况下,监理的这个“代表”就只能是一个“表征”而无法“代理”。这是监理人与建设单位(现在常称之为业主)的矛盾根源。也就是建设单位是否如法律所要求的那样对委托的监理做到真正“授权”!


  监理人也正是因为上述的法律“授权”,甚至觉得自己就是项目的真正的管理者,对行业的主管部门(建设项目质量和安全管理部门)的行为也感觉不满,总觉得行业主管部门对工程的监督检查是来项目上“找麻烦”、“寻好处”的。反过来导致行业主管部门对监理的认知,就是把监理当成一个“多余者”。遇到能力强的监理人,能让行业管理部门觉得监理为自己“分担了”一些“事务和风险”,“减轻了”一些自己的工作而觉得监理还有点“用处”(少数时候,行业管理部门和监理连各自的责任和义务都分不清);遇到项目上只是一个“摆设”的监理人,甚至遇到被认为只会“吃、拿、卡、要”的监理,在行业主管部门的眼里,监理在项目上的作用就被彻底否定了。


  在工程使用者看来,项目的监理方就是只拿钱不干活的“甩手掌柜”。遇到工程使用中出现了质量问题,对很多监理人员来说是一问三不知(原有项目部的监理人员可能不知道已经被撤换了几批次)。工程的使用期(项目的最长受益期)出现的质量问题好像与监理没有什么关系似的(处于监理合同规定的质量缺陷期之外),由此引起使用者的投诉加大了建设方和质量监督方对监理的更加不满。


  即使是工程建设的承建方(施工方和设备安装方),对监理的不满度往往远超对监理的满意度。从一定程度上来说,很少有承建方对监理感到满意的(除非双方串通合伙违法)。对承建方来说,监理也就好像是多了一级项目业主和多一道质量安全管理部门,是需要“小心伺候”的对象之一(承建方总是希望通过投机取巧和偷工减料来增加项目“收益”)。至于承建方如何表面上“取得”监理的信任,而实际上处处“欺瞒”监理的方法有多少,如果真有人列举出来,绝对算得上是建筑界“最伟大”的厚黑学读本了。如此这般的监理人与施工方(项目管理者和被管理者)之间的关系难道不是这个世界上最不符合法律要求的关系之一吗?


  2.3  监理方自身发展引发的问题


  监理的底子(技术、管理等能力)太薄。监理自开始实行起就是一个特殊产物。虽然开始时仿效国际咨询师协会的菲迪克条款,执行过程中却越走越偏离其原始宗旨。导致监理行业这些年发展虽然说是突飞猛进,在实践中却存在先天不足,特别是整个行业素质底下状况得不到有效改善与行业队伍的迅速发展极不相称。


  没有形成有效的监理文化。监理作为独立的第三方,没有形成其必要的社会地位。监理人在社会上得不到应有的尊重,更别谈具备较高的社会地位了。监理人在社会得不到认可与其在发展过程中所形成的信誉损失有关。其中包括监理的管理、技术、职业操守等达不到社会期望值有极大的关系。虽然监理人不遵纪守法不是普遍现象,但在工作中能够严格而有效履职的却是少数,这无疑损坏了整个行业的社会形象和信誉,使之失去了令社会尊重的社会地位。

  难以满足社会对监理的期望值。监理作为建筑行业的职业管理与咨询人员,社会上往往对其期望值较高。希望其能真正代表建设方而公平、公正、廉洁和主动有效的开展工作。这些本是这个行业最基本的素质和要求,实现起来往往不尽如人意,更别奢谈让业主和各方满意了。如果不是国家政策要求必须进行强制性监理,现有的非政府工程,估计没有几家建设方愿意花钱(哪怕是象征性的)请监理进行施工过程的质量、安全等管控的。就是自愿聘请监理也是请那些建设方不具有、而寻求具备相应技术、管理、投资等特殊技能方面的咨询公司作为顾问。


  监理的恶意竞争。监理在业务承揽上的恶意的、失控的竞争,不仅使竞争者自身的财务收入无法满足其基本的生存需求,也使该行业的人才储备状况日益恶化,并随之影响到行业的生存和发展。长此以往,监理行业的根基将无法自保,枝繁叶茂只是一时的虚假表象。


  监理作为一个新兴行业,发展到今天,既有其存在的条件也有被转变的因素,而所有这些条件和因素都在不断的变化着。如果说当下的监理行业已经是日落西山,毫不为过;如果说她正旭日东升、冉冉升起,也非为不可。正如咨询业自己的专业术语所云:优势与劣势互补,危机与机遇共存。掌控机遇、发扬优势,必然会将劣势得到转化,危机变成良机。但作为强制性监理这一政策却难以得到继续推行。


  3  取消工程的强制性监理不会很遥远


  从上面的分析中,我们不难看出:无论从工程建设的主管单位、工程的建设方、工程的承建方需求,还是监理方自身的发展趋势,对工程的强制性监理这个政策来说,都已经失去了其延续的必要性。


  社会需求的变化影响着监理的发展。当监理设立之初的计划经济完成了(或者说形式上完成了)市场经济的转变之后,社会需求的监理服务发生了根本性的改变。即使现在政府项目依然具有巨大的体量,也正因为其体量(包括经济体量)巨大,才需要有别于施工过程质量、安全和投资等控制的过去的常规监理服务,而需要从项目立项开始到产品投入使用甚至运维阶段的全过程技术、管理和投资等综合服务。从而更加经济、有效和高标准的发挥投资和咨询投入的最大效用。非政府投资项目则更加关注对项目的启动、运营或者实施过程中的真正有效的管理和高水平的技术服务。绝非目前仅仅停留在没有多少技术含量、无先进管理经验等的常规项目管理。失去建设方的需求,传统监理也就失去了存续的必要性。


  现有的监理制度和法律法规对新经济形式下的工程技术与管理的发展已经形成不了激励作用,有时甚至起到阻碍作用。可以想象的是,在不远的明天,目前依然实行的强制性监理势必会被新的工程咨询服务所取代


  4.监理将回归其咨询服务职能


  长期以来,监理市场上对质量、安全等的控制和管理,可以通过建立健全建设单位和施工企业的责任主体和管理模式、培养和发展施工企业产业工人的技能水平等来加以实现。没有必要通过耗费过多的社会资源去管理本该企业自身必须做到的事情(企业技能达不到时可以通过其自身财务手段实现其目的和需求)。将目前的监理回归其咨询服务职能。


  回归职能后的监理不再具有目前令监理人感到畏惧和不公的质量、安全事故追究制度;但也失去了目前强制性监理制度下所带来的巨大业务量,和依靠常规技术和平庸管理水平就能获取的财务收入。


  常规监理职能可以纳入施工企业的一个控制部门,成为工程建设自控主体的主要管理部门之一。有社会需求的施工企业和建设单位可以从社会上寻求技术和管理支持,而非强制性要求。


  完成其历史使命的具备中国特色的工程技术管理服务的监理行业回归工程咨询服务后,其服务宗旨完全可以参照和执行国际咨询师协会相关协议执行。


  要完全放弃强制性监理、引入建设全过程的技术管理咨询服务,也许还有一段路要走。在新经济形式和现有体制下,目前各级政府和行业管理部门正在探索中,从一些地方政府的文件中可以看出这种趋势正在扩大化。这也是各级政府落实(国办发[2017]19号)文的最好的诠释。

  

作者:周道华,总监,从事监理十余年。以下仅作者个人观点,以供同行交流、探讨本文已取得作者授权,转载请注明出处。

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