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PPP项目运作的三个关键步骤

发布时间 2016-08-27

  PPP模式,即Public—Private—Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利进行,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

  作为财政部确定的6个PPP试点省份之一,2014年以来,湖南省把推进PPP模式作为深化财税体制改革、推动稳增长惠民生的重要举措来抓,先后发布了两批省级PPP示范项目82个,总投资额1396亿元,涵盖市政基础设施、能源、交通、农业水利、环境保护、医疗、卫生、教育、文化旅游等多个领域。湘潭经开区污水处理一期工程PPP项目就是其中之一。

  2013年10月开工的湘潭经开区污水处理一期工程PPP项目已在2014年年底完工投入运行。2015年12月26日,湖南PPP示范重点项目长沙磁浮工程建成试运行,实现了高铁与航空的无缝对接……

  在2015年财政部召开的PPP会议中,湖南作为典型作了经验介绍。

  PPP:化解政府债务

  “在当前创新投融资机制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推进企业‘走出去’的背景下,推广PPP模式,不仅是一次微观层面的操作方式升级,更是一次宏观层面的体制机制变革。”国家财政部部长楼继伟曾如此表述PPP模式对中国经济的意义。

  湖南省财政厅厅长郑建新说,一方面,政府债务规模高企,债务风险亟待化解。审计署公报显示,截至2013年6月底,地方政府性债务余额达18万亿元,其中负有偿还责任的债务10.9万亿元。湖南的最新情况是,截至2014年12月31日,政府性债务余额为1.2万亿元,其中,政府债务6267亿元。“虽然总体可控,但部分地区已经潜在一定风险,用PPP模式化解政府债务是一条有效途径。”

  另一方面,湖南正加快推进新型城镇化,加大基础设施建设的力度,固定资产投资规模肯定越来越大。据初步统计,到2020年,湖南仅公路、铁路等交通基础设施建设的资金需求就超过5000亿元,仅仅靠目前的预算投资,包括融资平台,是远远不够的,必须引入社会资本。

  PPP模式:既是一种融资模式、更是一种运营管理模式

  郑建新说,PPP模式既是一种融资模式,更是一种运营管理模式,具有伙伴关系、利益共享、风险共担三大特点。

  第一,伙伴关系。伙伴关系是指政府与社会资本方是基于合约的平等合作关系。伙伴关系是PPP模式的首要特点,所有成功实施的PPP项目,都建立在伙伴关系之上。可以说,没有伙伴关系就没有PPP。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系,核心问题是通过合理的合同设计,将双方利益捆绑在一起,激励相容,使得双方存在一个共同的目标:在某个具体项目上,以最少的资源,实现最多的产品或服务。社会资本是以此目标实现自身利益的追求,而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。当然,社会资本既要追求经济利益,同时作为社会成员,也应维护公共利益。

  第二,利益共享。在PPP模式中,政府并不以分享利润为唯一目的,并且对企业可能的高额利润进行控制。共享利益除了指共享PPP项目的社会成果之外,也包括使作为参与者的企业取得相对平和、稳定的投资回报。

  第三,风险共担。政府与合作伙伴双方通过实现对风险的最优应对、最佳分担,将整体风险最小化,政府与社会资本按各自的优势来承担不同类别的风险,且风险的承担与各方的利益挂钩。通过PPP模式,社会资本通常只承担部分商业风险,而公共部门则承担政策变动、利率变动和通货膨胀等系统性风险,还有一些风险则通过投保的方式规避。这种风险分担模式使相关各方承担的风险与各自的能力相匹配,从而大大增强了PPP项目的抗风险能力,有利于项目的成功。

  PPP:分离“运动员”和“裁判员”

  郑建新认为,要运作好PPP项目,最关键的有以下三点。

  一是平等合作,合理回报。在PPP模式中,社会资本和政府部门两个合作主体的平等非常重要。推广PPP模式,必须依靠法律,遵守契约,只有在法治化框架内,政府与社会资本的平等合作才能得到保证。同时,成功的合作还应该做到在保证社会资本获得必要的利润回报的前提下,公共服务得到有效的提供。

  二是公开透明,风险共担。公开透明,可以让更多更充分的社会资本参与PPP项目的运作,让社会资本的回报率更接近市场回报率,让社会各方面对PPP项目的运作进行有效的监督。“有市场,就有风险,风险分配与收益应该对称。”郑建新认为,政府与社会资本任何一方都不应该单方面承担所有风险,合理的风险分配机制有利于在相关各方之间形成激励约束机制,这是PPP项目在决策时就应该予以高度关注的问题。

  三是市场运作,重视承诺。郑建新分析,PPP是个市场,项目必须对所有投资者公开,这样才能保证PPP模式发挥市场的性质,否则就会变味。“这就需要一个独立的市场监管机制,政府必须明确自己的功能,并且建立合适的制度框架,对‘运动员’和‘裁判员’这两个主体进行分离。”此外,PPP工程往往投资巨大,其成本回收乃至盈利需要一个很长的过程。政府的信用由此成为一个关键性问题。解决不了这个顾虑,PPP就很难切实地予以推进。

  “PPP模式作为一种长期合作关系,不仅仅是一种融资机制,更是一种管理机制、合作机制。推广运用PPP模式应坚持‘市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢’,既要使社会资本获得合理回报,又要保证公共利益最大化。”郑建新说。

  湖南省财政厅副厅长刘文杰向记者介绍,2016年,湖南推进PPP项目落地将采取以下举措:一是树立样板。充分发挥示范项目的样板功能,根据示范项目合同文本和操作程序研究制定分行业的操作规程,以点带面,以此推动全省PPP项目的推广运用。

  二是搭建平台。搭建中介咨询服务平台,建立PPP项目咨询服务机构库,培育该省的咨询中介机构,推动湖南省PPP项目的实施;设立PPP项目投资基金,通过一定比例的财政资金投入,搭建资金支持平台,吸引社会资本注入,引导社会资本共同推动全省PPP项目发展;设立信息交流平台,将全省PPP项目五个阶段19个环节的运行情况全部上网,定期发布PPP法规政策、奖补资金申报、中介咨询机构等情况。

  三是狠抓宣传。充分运用全国PPP示范项目湘潭经开区污水处理一期工程项目的成果,组织1-2期现场PPP模式案例讲解,继续举办PPP沙龙,运用报纸、电视、广播、网络等多种形式和渠道开展宣传工作,在全省财政系统开展PPP工作和推行PPP模式的巡回宣讲。

  四是开展研究。抓好与世行合作的“湖南省政府和社会资本合作(PPP)机制研究与推广项目”研究课题,就政府在PPP项目中的角色定位、省级PPP中心的机构建设以及PPP基金的设立三个方面做进一步研究。


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